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好的，我将为您准备一份关于长期护理保险制度试点进展与问题的全面调研报告。报告将包括全国试点城市的情况，并进行详细分析，涵盖政策实施、参保覆盖、资金运行、服务供给以及存在的主要问题等各个方面。

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长期护理保险制度的试点进展与问题调研报告

摘要

本报告全面调研了我国长期护理保险制度的试点进展、成效、问题与挑战。自2016年启动试点以来，长期护理保险制度已在全国49个城市开展，截至2024年底，参保人数超过1.8亿人，累计超过260万人享受待遇，基金支出超800亿元网易。试点工作在制度框架构建、参保覆盖、资金运行、服务供给等方面取得显著成效，但也面临顶层设计不完善、筹资机制可持续性不足、护理服务供给不足、监管机制不健全等挑战。报告通过分析典型试点城市经验和国际经验比较，为我国长期护理保险制度的完善和全面推行提供参考。

一、背景与发展历程

1.1 政策背景

随着我国人口老龄化程度不断加深，失能老人的护理问题已成为社会关注的焦点中国人大网。根据第七次人口普查数据，2020年我国60岁及以上人口占18.70%，比2010年上升5.44个百分点，其中65岁及以上人口占13.50%，比2010年上升4.63个百分点人民网。依据"第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果"，2015年，我国失能、半失能老年人总数约4063万人，老年人失能、半失能比例高达18.3%人民网。

长期护理保险通常被视为我国继基本养老保险、基本医疗保险（含生育保险）、失业保险和工伤保险之后又一项全新的社会保险制度人民网。2006年12月，国务院办公厅印发《人口发展"十一五"和2020年规划》，首次提出"探索建立老年服务志愿者、照顾储蓄、长期护理保险等社会化服务制度"人民网。

1.2 发展历程

长期护理保险制度在我国的发展经历了以下几个重要阶段：

• 2015年10月，党的十八届五中全会提出"探索建立长期护理保险制度"人民网
• 2016年3月，国家"十三五"规划明确提出要"探索建立长期护理保险制度，开展长期护理保险试点"人民网
• 2016年6月，人力资源和社会保障部印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，在15个城市正式试点长期护理保险制度人民网
• 2020年9月，国家医保局、财政部发布《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，新增14个试点城市人民网
• 2021年7月，国家医保局办公室、民政部办公厅印发《长期护理失能等级评估标准（试行）的通知》，提出首个全国统一的长期护理失能等级评估标准sic.gov.cn
• 2022年10月，党的二十大首次将"建立长期护理保险制度"写入党的代表大会报告人民网
• 2023年12月，国家医保局会同财政部印发《长期护理保险失能等级评估管理办法（试行）》齐鲁晚报网
• 2024年4月，国家医保局印发《长期护理保险失能等级评估机构定点管理办法（试行）》nnjn.gov.cn
• 2024年9月，国家医保局印发《长期护理保险护理服务机构定点管理办法（试行）》nhsa.gov.cn
• 2024年11月，国家医保局在官方网站新设"长期护理保险"专栏nhsa.gov.cn

二、试点进展与成效

2.1 试点城市分布

长期护理保险制度试点经历了两批扩展，目前已覆盖全国49个城市：

2.2 参保人数与待遇享受情况

长期护理保险参保人数和待遇享受人数逐年增长，资金规模不断扩大：

资料来源： 光明网网易

2.3 服务供给体系建设

截至2023年底，全国建立长期护理保险定点服务机构8080多家，护理服务人员规模30.3万人第一财经。试点地区增加了相关岗位和就业机会，促成"长期照护师"（健康照护师）纳入国家职业分类大典，催生了失能护理及其培训产业、失能等级评估机构和行业，促进了康复器械生产和租赁产业、健康养老与康复服务产业的发展，撬动了超过500亿元社会资本的投入第一财经。

2024年2月，国家医保局联合人力资源社会保障部颁布《健康照护师（长期照护师）国家职业标准（2024年版）》，首次明确长期照护师职业标准gov.cn。2024年11月，两部门再次印发《关于推进长期照护师职业技能等级认定的实施意见》，这标志着长期照护师职业等级认定有据可依、有章可循，进入实质性操作阶段第一财经。

2.4 制度标准化建设

为促进长期护理保险制度的规范化、标准化发展，国家医保局陆续出台了一系列政策文件：

1. 评估标准与管理：《长期护理失能等级评估标准（试行）》《长期护理保险失能等级评估管理办法（试行）》明确了全国统一的失能等级评估标准和管理要求第一财经
2. 机构定点管理：《长期护理保险失能等级评估机构定点管理办法（试行）》《长期护理保险护理服务机构定点管理办法（试行）》规范了评估机构和服务机构的准入、运行和退出管理nnjn.gov.cnnhsa.gov.cn
3. 经办规程：《长期护理保险经办规程（试行）》规范了长期护理保险的经办流程和管理澎湃新闻

三、典型试点城市模式分析

3.1 青岛模式

青岛市是全国最早试水长期护理保险制度的城市之一，早在2012年就在全国率先建立了长期医疗护理保险制度搜狐网。

覆盖范围：青岛市规定："凡参加职工社会医疗保险、居民社会医疗保险的参保人，按规定纳入长期医疗护理保险覆盖范围。正常享受基本医疗保险统筹支付待遇的参保人，经评估鉴定后符合条件的，自核准之日起享受护理保险待遇。"搜狐网实现了城乡居民全覆盖。

筹资机制：青岛通过优化多元筹资机制，建立居民护理保险资金专用账户，按照每人每年30元的标准筹集资金；并创新建立了职工和居民护理保险调剂金，为全面推动制度向农村拓展做好资金储备搜狐网。

服务形式：青岛采用的服务形式包括居家照护、机构照护、日间照护。服务内容主要包括健康管理、慢性病维持性治疗、医疗护理、生活照料、功能维护（康复训练）、安宁疗护、临终关怀、精神慰藉等基本照护服务搜狐网。

待遇标准：参保职工发生的符合规定的医疗费用，报销比例为90％；参保居民发生的符合规定的费用，一档缴费的成年居民、大学生、少年儿童报销比例为80％，二档缴费的成年居民报销比例为75％搜狐网。

成效：截至2024年，青岛长护险已覆盖939万城乡参保人，累计支出护理保险资金53亿元，惠及13万名失能失智老人。全市已有定点护理机构928家，备案的长护险照护服务人员近2万人青岛新闻网。

3.2 成都模式

成都市从2017年7月启动长期护理保险试点，目前已经历了三轮试点新浪财经_手机新浪网。

覆盖范围：从第一轮仅将城镇职工中重度躯体失能人员纳入制度保障范围，到第三轮将学生儿童也纳入制度保障范围，目前已经实现了制度对参保群体的全覆盖新浪财经_手机新浪网。

筹资机制：城镇职工长护险通过调整基本医疗保险统筹基金和个人账户结构及财政补助的方式筹资。城乡居民长护险通过个人缴费与财政补助相结合的方式筹资。根据目前数据，城镇职工人均年筹资总额226元，其中个人人均年缴费114元，为成都职工平均工资的0.12%。城乡居民个人缴费最高25元，为成都居民可支配收入的0.05%新浪财经_手机新浪网。

服务模式：享受长护险待遇的失能人员可自行选择入住机构护理或居家护理。选择入住机构护理的，由机构提供基础、专业护理服务和辅具服务。选择居家护理的，其基础护理服务由失能人员指定的居家护理人员提供服务，专业护理服务和辅具服务由专业机构上门提供新浪财经_手机新浪网。

成效：截至2022年末，成都市参保人员共计1789.39万人，共有4.74万人正在享受长期护理保险待遇。其中60岁以上失能人员4.2万人，占比88.61%。试点以来，累计9.1万人享受待遇，基金累计支付19.64亿元新浪财经_手机新浪网。据四川大学华西医学中心研究结果显示，长护险实施至少降低失能人员家庭照料经济负担44.31%，生存时间较未享受人群增加2.08年新浪财经_手机新浪网。

3.3 上海模式

上海市是我国最早进入人口老龄化、老龄化程度最深的城市，也是最早开展医养结合探索的城市，尤其是以社区卫生服务为平台促进居家社区医养结合，取得了一些经验shangyexinzhi.com。

社区卫生服务平台辐射模式：上海将社区卫生服务中心作为医养结合的支持平台，通过为老年人提供集疾病预防、健康管理、保健于一体的健康服务，方便老年人社区就医，推动医疗资源的辐射shangyexinzhi.com。

"1+1+1"组合签约模式：上海市针对服务签约中民众顾虑较多、就诊范围受限等问题，提出"1+1+1"的组合签约模式，即"1个社区卫生服务中心+1家区级医院+1家市级医院"，通过预约门诊、长期跟踪等服务形式，让家庭医生真正成为签约社区居民的健康守门人shangyexinzhi.com。

社区医疗护理服务创新：上海积极探索以社区卫生服务中心为平台建立社区护理服务中心，或将社区卫生服务中心闲置床位逐步转型为护理床位。鼓励社会力量举办护理站，政府通过购买服务的方式，支持护理站提供居家社区养老服务shangyexinzhi.com。

统一评估标准：2014年上海市率先统一了评估标准和照护等级，并在徐汇、闵行、杨浦等5区展开先期试点。2016年，上海开始在全市统一推行需求评估工作，并将评估结果作为长期护理保险试点参保和报销的依据shangyexinzhi.com。

四、国际经验比较

4.1 德国模式

德国是世界上早期建立长期护理保险制度的国家之一，是社会保险制度的发源地人人文库。

制度类型：社会保险型，1995年开始实施百度学术。

筹资机制：雇主和雇员各承担一半，约为工资的1.9%百度学术。有缴费义务的公民收入的1.9%用于缴纳长期护理保险的保费，其中雇主和雇员各承担一半人人文库。

保障对象：全民覆盖百度学术。德国长期护理保险参保范围大，追求全民参与，各年龄段人口全覆盖，以居民收入为缴费基数，采取按比例缴费的方式人人文库。

特点：德国长期护理保险制度是公共保险计划和家庭成员的非正式照料的混合体，有自己的福利多元化的混合发展策略，国家、市场、家庭和社会第三部门共担责任人人文库。2016年德国出台新法案，完善了失能老人长期护理服务的需求评估体系，长期护理服务的范围进一步拓展人人文库。

4.2 日本模式

制度类型：社会保险型，2000年开始实施百度学术。

筹资机制：40岁以上强制参保，政府补贴50%百度学术。日本采取地方主义的运营和管理体系，上世纪80年代开始，日本就逐步实施福利服务地方化，管理权限由中央政府移交到了市町村人人文库。

保障对象：65岁以上老人或40-64岁因病致残者百度学术。根据厚生劳动省颁布的文件内容，日本政府提出长期护理保险2025年的愿景：为整个老年人群提供全面护理的战略人人文库。

特点：日本的长期护理保险制度注重服务的专业性和社区资源利用百度学术。这一举动强调了社区和家庭在长期护理中发挥的作用，2013年，日本社区服务的费用占比已经达到10.80%，居家服务的费用更是高达54.09%人人文库。

4.3 韩国模式

制度类型：社会保险型，2008年开始实施百度学术。

筹资机制：医保基金+个人缴费+财政补贴百度学术。

保障对象：65岁以上老人或65岁以下特定疾病患者百度学术。

特点：韩国的长期护理保险评估体系建立在居民基本注册制度基础上，将老年人的长期护理需求划分为5个等级，通过评估来确定老年人的护理需求和服务水平docin.com。韩国结合本国经济情况，借鉴德国和日本的经验百度学术。

4.4 美国模式

制度类型：商业保险为主，多元化百度学术。

筹资机制：个人自愿购买商业保险百度学术。

保障对象：自愿参保人群百度学术。

特点：市场化程度高，政府兜底百度学术。

资料来源： 百度学术人人文库docin.com

五、面临的主要问题与挑战

5.1 制度层面

顶层设计不完善：目前长期护理保险制度的顶层设计尚不完善，各地政策存在碎片化现象第一财经。

失能评估标准不统一：虽然民政部已经制定了全国统一的老年人能力评估国家标准，但医保系统的相关评估标准如何与之衔接，各地无所适从，部分地区出现"轻症高评"或"高症轻评"等不统一现象，需要国家层面统筹第一财经中国人大网。

覆盖范围有限：我国长期护理保险试点的覆盖范围相对有限，主要聚焦于部分城市，许多地区尚未纳入试点范围。在试点地区，也仅有少数地区将参保对象覆盖至农村居民，而我国农村地区的失能老人比例高于城镇地区。大量有需求的老年人无法享受到长期护理保险的保障中国人大网第一财经。

5.2 资金层面

筹资机制可持续性不足：目前试点地区主要依赖于医疗保险划拨或政府财政补贴，单位缴费和个人缴费比例过低中国人大网。以首批试点城市为例，医保基金平均承担70%，财政补贴20%，个人缴费仅占10%。这种过度依赖医保基金的筹资模式不仅加剧了医保基金的支付压力，还使制度存在不可持续的风险第一财经。

筹资标准与保障能力矛盾：长期护理保险筹资水平与保障能力之间存在矛盾。受人口结构、护理服务市场成熟度、经济社会发展水平等因素影响，各试点城市之间筹资能力和筹资水平差距较大人民政协网。

支付范围与支付水平缺乏标准规范：受地方经济发展水平、医疗卫生资源禀赋和服务市场发育等因素影响，各试点城市支付范围的选择存在较大差异。给付形式各有不同，支付项目差别较大，支付方式各不相同人民政协网。

5.3 服务层面

护理人员缺口大：调查显示，我国失能失智老年群体约有4500万人，而持证的养老护理员只有50万人。按照国家标准养老护理员与老人的比例1：4计算，潜在的护理人才需求将达1000万以上环球网。

服务质量参差不齐：各试点城市护理服务机构数量快速增长，但机构服务需求与供给不匹配、服务能力参差不齐、农村等偏远地区服务资源匮乏。由于对于长期护理保险从业人员的常态化技能培训机制尚未建立，导致从业人员专业化程度普遍不高，无法满足失能群体的现实服务需求人民政协网。

服务监管难度大：因长护险居家上门护理服务的特殊性，且缺少完善的监管手段，导致"虚假服务""虚假打卡""虚假结算"等骗保行为在长护险试点城市中出现，在部分试点甚至是十分普遍的现象搜狐网。

5.4 管理层面

多头管理：民政部门和医保部门都在开展对服务供给的管理，存在多头管理，需要在国家层面予以统一，将服务监管和基金监管区分开第一财经。

监管机制不健全：长期护理保险服务具有私密性，服务对象面广，服务具有私密性，服务机构的逐利性，服务队伍素质低，服务管理能力弱等特点，导致监管难度大搜狐网。

信息化建设滞后：信息化手段在长期护理保险监管中的应用尚不充分，影响了监管效率和精准度搜狐网。

六、政策建议

6.1 完善制度顶层设计

建立全国统一的长期护理保险制度：在总结试点经验的基础上，制定全国性的制度框架，为长期护理保险的实施提供一个明确的指导和规范，明确长期护理保险制度的基本原则、覆盖范围、筹资渠道、参保对象、缴费群体、缴费率以及基金管理等基本要求，确保制度的公平性和可持续性腾讯。

统一失能评估标准：推行全国统一的老年人能力评估标准体系，制定长期护理保险失能等级评估管理办法、评估机构定点管理办法，明确护理需求认定和服务质量评价标准、基础服务项目目录，确立护理流程及操作规范，科学制定分级分类待遇支付政策中国人大网腾讯。

6.2 构建多元化筹资体系

建立独立筹资渠道：为长期护理保险建立独立筹资渠道。可参考日本"40岁强制参保"机制，设计"个人+企业+财政"三方筹资模式，按工资基数的一定比例进行筹资（如个人、企业各0.4%，财政0.2%）腾讯。

建立动态调整机制：根据工资增长指数和护理成本指数建立费率动态调整模型，确保基金收支平衡腾讯。

合理划分筹资责任：建立互助共济、责任共担的多渠道筹资机制。对于参保职工，以单位和个人责任为主，财政适当予以补贴；参保居民以财政补贴和个人缴费为主人民政协网。

6.3 加强服务供给体系建设

加强养老护理人才队伍建设：加大人才培养力度，完善护理职业教育体系，依据新兴的健康照护师、老年人能力评估师等职业需求，适时调整课程设置，拓展招生规模腾讯。

加强政府支持：通过提供税收优惠、场地政策优惠等措施，引导社会资本投入长期护理服务领域，加速培育定点服务机构，提升长期护理服务市场化程度腾讯。

推动智慧化服务：充分利用物联网、大数据、人工智能等新一代信息技术以及移动终端、可穿戴设备等，推广智能护理床垫、远程监护系统等适老科技产品，推动居家照护服务实现智慧化监管腾讯。

6.4 健全监管协同机制

建立跨部门协调委员会：由国务院分管领导牵头，民政部、医保局等部门共同参与，统筹政策制定和资源配置，适时应明确牵头部门腾讯。

加强基金监管和服务管理：构建完善的基金监管机制，完善举报投诉、信息披露、内部控制、欺诈防范等风险管理制度，确保基金安全腾讯。

引入第三方监管机制：加强对经办服务、护理服务等行为的监管，强化费用控制，实行预算管理，探索适宜的付费方式腾讯。

七、结论

长期护理保险制度是我国应对人口老龄化、健全社会保障体系的重要战略部署。经过8年的试点探索，我国长期护理保险制度已初步形成框架，在保障失能人员基本生活、减轻家庭负担、促进养老服务产业发展等方面发挥了积极作用。然而，制度在顶层设计、筹资机制、服务供给、监管机制等方面仍面临诸多挑战。

未来，我国应加快建立全国统一的长期护理保险制度，构建多元化筹资体系，加强服务供给体系建设，健全监管协同机制，推动长期护理保险制度的规范化、标准化发展，为应对人口老龄化挑战提供有力支撑。

参考文献

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